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Forest Service fire management and the elusiveness of change

Courtney A. Schultz,Matthew P. Thompson,Sarah McCaffrey

Published 2019 in Fire Ecology

ABSTRACT

BackgroundThere is broad recognition that fire management in the United States must fundamentally change and depart from practices that have led to an over-emphasis on suppression and limited the presence of fire in forested ecosystems. In this paper, we look at competing problem definitions in US Forest Service policy for fire management, the presence of goal ambiguity, and how these factors can explain why changes in fire management have been elusive, despite policy change. We consider US Forest Service fire policies, performance incentives, and decision-making processes for two sides of the agency: the National Forest System, which is responsible for land management on the national forests, and Fire and Aviation Management, which oversees response to wildland fire.Findings and conclusionsWe find that both sides of the agency acknowledge a complex problem definition for fire—one that recognizes fire as a natural ecological process, and also as a threat to personnel, communities, and natural resources. However, we raise the question of whether the agency is adequately addressing competing problem definitions in fire policy, particularly given its largely separated structure between land and fire management. We suggest that, in the face of goal ambiguity, factors such as performance measurement, a preference for minimizing short-term risk, and professional expertise drive decisions that perpetuate the status quo. Opportunities exist to bridge more effectively across land and fire management and reduce incentives to focus on short-term risks during fire events. These include creating a meta-frame for fire management, improving performance measurement, supporting greater integration of fire and land management planning, increasing transparency and collaboration, and arming agency personnel with the core competencies needed to effectively tackle the complex problem of fire management.ResumenAntecedentesExiste un amplio reconocimiento que el manejo del fuego en los Estados Unidos debe cambiar y alejarse de las prácticas que lo han llevado a sobre-enfatizar la supresión y limitar la presencia de fuego en ecosistemas forestales. En este documento, observamos el problema de las definiciones antagónicas en la política del Servicio Forestal de los EEUU para el manejo del fuego, la presencia de metas contrapuestas, y cómo estos factores pueden explicar por qué estos cambios en el manejo del fuego han sido ambiguos a pesar de los cambios en su política. Consideramos también las políticas de manejo del fuego del Servicio Forestal de los Estados Unidos, la performance de sus incentivos, y los procesos de toma de decisión en dos áreas de ese Servicio: el Servicio Forestal Nacional, quien es el responsable del manejo de tierras en los bosques nacionales, y el Servicio de Manejo del Fuego y Aviación, que supervisa la respuesta a los incendios forestales.Resultados y conclusionesEncontramos que ambas áreas del Servicio Forestal reconocen el complejo problema en la definición del fuego forestal. Una que reconoce al fuego como un proceso ecológico natural, y así como una amenaza a las personas, comunidades y recursos naturales. Por otra parte, nos preguntamos si el Servicio Forestal está abordando adecuadamente el problema de las definiciones contrapuestas en su política de manejo del fuego, particularmente dada la separación que existe entre las estructuras administrativas de manejo de tierras forestales y manejo del fuego. Sugerimos que, de cara a la ambigüedad de metas, factores como la medición de la performance, la tendencia a minimizar los riesgos a corto plazo, y la experiencia profesional conducen a decisiones que perpetúan el statu quo. Existen oportunidades para combinar más efectivamente el manejo de tierras y del fuego y reducir los incentivos enfocados a los riesgos de corto plazo durante eventos de incendio. Estos incluyen el crear marcos conceptuales meta para el manejo del fuego, mejorando la medición de la performance, colaborar para una mayor integración en la planificación del manejo de tierras e incendios, incrementar la transparencia y colaboración, y capacitar al personal del Servicio Forestal con las competencias básicas necesarias para afrontar el complejo problema del manejo del fuego.

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